Artigos e Opinión 4:

• A responsabilidade patrimonial da administración en materia urbanística

Teresa Saintgermain
06-12-2004
A responsabilidade patrimonial da Administración establécese no noso ordenamento na Constitución, na Lei de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común, e no Regulamento dos Procedementos das Administracións Públicas en Materia de Responsabilidade Patrimonial e na Lei de Expropiación Forzosa.

Corresponde agora entrar no punto 6) dos seguintes que integran a monografía sobre os erros máis comúns de interpretación e aplicación do ordenamento urbanístico no concernente ás urbanizacións de iniciativa privada:

1) Distinción do chan "urbano" e "urbanizable"

2) A "vixencia indefinida dos plans"

3) O principio do "ius variandi"

4) As "cesións obrigatorias e gratuítas"

5) Os "estándares urbanísticos" cuxa infracción determina a nulidade dos plans

6) A "responsabilidade patrimonial da Administración"

7) "A iniciativa pública ou privada dos plans"

8) A "titularidade" do chan, e

9) O papel do "promotor" nas urbanizacións privadas.

A responsabilidade patrimonial da Administración establécese no noso ordenamento na Constitución, na Lei de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común, e no Regulamento dos Procedementos das Administracións Públicas en Materia de Responsabilidade Patrimonial e na Lei de Expropiación Forzosa.

De acordo con esta normativa, toda lesión antixurídica que os particulares sufran nos seus bens e dereitos dará lugar a indemnización sempre que sexa consecuencia do funcionamento normal ou anormal dos servizos públicos salvo nos casos de forza maior ou de danos que o particular teña o deber xurídico de soportar de acordo coa Lei.

Do mesmo xeito que nos demais aspectos do ordenamento urbanístico, tampouco o da responsabilidade patrimonial da Administración escapa á sombra que sobre todos eles proxecta a inxustificada preponderancia que a práctica imperante outorga ao "ius variandi" no noso País, por iso é polo que o seu estudo debamos acometelo en concorrencia con este principio para delimitar os seus efectos de acordo coa norma e non co uso; Así mesmo, no contexto das urbanizacións de iniciativa privada, habemos de analizar a responsabilidade patrimonial da Administración desde a perspectiva do plan como dereito e compromiso formal entre a Administración e os particulares, deixando claro que cando falamos de plan referímosnos a aqueles que configuran e determinan dereitos para os particulares, isto é, os plans parciais de iniciativa privada sobre os que se centra a presente monografía.

Só existen dúas situacións para as que a práctica xurídica vén recoñecendo de forma xeral o dereito a indemnización: a anulación de licenzas e a redución de edificabilidade en chan urbano consolidado.

Se tal como está xeralmente asumido o Plan é o obxecto definidor do contido normal do dereito de propiedade, unha vez establecido este dereito coa súa aprobación definitiva, calquera alteración de devandito plan supón a alteración do dereito, que unha vez consolidado, ha devenido nun dereito subxectivo. A alteración poderá entón ser lexítima e necesaria pero dado que o dereito existe e dando por certo que o propietario asumiu todas as cargas que lle foron impostas para alcanzalo, ha de ser indemnizado.

Cando a iniciativa privada asume as cargas impostas pola Administración para obter a aprobación do plan, a aprobación do contido deste plan pola Administración non é outra cousa que un acto de recoñecemento de dereitos que vincula á Administración a respectalo durante o mesmo período indefinido no que foron asumidas as cargas e cesións de chan, de modo que en tanto as cesións impostas non revertan ao colectivo que as aportou, a Administración estará vinculada á existencia de tal dereito. A existencia deste dereito non limita o "ius variandi" pero activa a responsabilidade patrimonial da Administración se decide exercitalo. Esta formulación adquire máis forza cando as cargas esixidas para aprobar o plan superaron as establecidas pola lei do Chan.

Parece pois indiscutible que a aprobación definitiva do plan, dá orixe á creación de dereitos cuxo obxecto é precisamente o contido do propio plan. O plan ha de considerarse entón en se mesmo como un dereito para aqueles propietarios que asumiron as súas cargas e en virtude do tracto sucesivo, aos propietarios que lles sucedan. A controversia polo tanto non está en se estes dereitos prevalecen sobre o ius variandi da Administración para acometer posteriores alteracións de devandito plan, senón na existencia de tales dereitos e, posto que tales dereitos existen, se a alteración do plan supón a súa lesión, e esta non ha de limitarse á diminución do aproveitamento senón ao dano ou lesión calquera que este sexa entre os que a lesión medioambiental ocupa lugar preeminente no caso das urbanizacións residenciais, haberán de ser indemnizados.

É práctica común singularizar o prexuízo (tamén o beneficio) consecuencia das alteracións do plan sobre o propietario da parcela ou parcelas recalificadas. Nun polígono executado por un colectivo de propietarios actuando como Xunta de Compensación, non é posible singularizar o prexuízo (nin o beneficio) orixinado por unha alteración do plan sobre unha parcela concreta no ámbito do polígono, xa que os beneficios da urbanización van vinculados ás cotas de participación nas cargas correspondentes a cada parcela en función da súa superficie e edificabilidade (se non se houbesen cuantificado para cada parcela nos correspondentes estatutos da xunta, comunidade, entidade ou asociación).

Tamén é frecuente considerar a responsabilidade patrimonial da Administración fronte aos cambios de planeamento en función dos preceptos que neste sentido recolle a propia Lei do Chan e os seus Regulamentos, no entanto as normas que regulan a responsabilidade patrimonial han de aplicarse en bloque, porque os preceptos da lexislación urbanística non contemplan todos os supostos en que a actividade administrativa urbanística pode orixinar unha lesión indemnizable. De entendelo así quedarían fóra da protección garantizadora, accións lesivas derivadas por exemplo do atraso, da inactividade da Administración ou da adopción de acordos ilegais.

O noso parecer achega da cualificación e do número de supostos é que todos os supostos tipificados nos artigos 87.2 -modificación e revisión anticipada do planeamento-, 27.4 relativo á suspensión de licenzas para a formación e aprobación dos plans e 232 sobre a anulación de licenzas, todos eles do Texto Refundido, constitúen meras precisións ao réxime xeral da responsabilidade pola anulación de actos de recoñecemento de dereitos. Habemos de remitirnos en consecuencia á lexislación xeral sobre responsabilidade que ha de aplicarse en bloque, en forma taxativa por mandato do Artigo 106.2 da Constitución.

O texto refundido pouco ou nada recolle a este respecto, dificultade a engadir ao feito de que estamos mais afeitos contemplar o concepto de lesión desde unha perspectiva positiva e non desde unha perspectiva negativa, máis difícil aínda, ao engadirse a esta a falta total de costume de valorar o dano ocasionado ao propietario que contribúo á formación da urbanización, cando ao colindante benefíciaselle singularmente cunha alteración do plan que lle permite, poñamos por caso, duplicar a edificabilidade, cando a ambos lles correspondía por dereito un idéntico índice de aproveitamento. Trátase no entanto dunha lesión por agravio comparativo ou por perda de calidade ambiental, que no caso dunha urbanización residencial hoxe habemos de considerar valor prevalente.

En definitiva, o dereito a ser indemnizado xorde do efectivo cumprimento das obrigacións que o planeamento impón e dun feito físico: o da urbanización efectivamente executada.

Teresa Saintgermain
Especialista en Urbanismo e Medio Ambiente